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博雅视野丨什么是农村集体经营性建设用地入市?将如何影响中国文旅产业?

2020年国家发展改革委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》。文件提出,全面推开农村集体经营性建设用地直接入市,出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后,依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权,按照国土空间规划确定的经营性用途入市。启动新一轮农村宅基地制度改革试点,参与试点的13个城市,为北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都。

本文分析即将迎来的新形势,并探讨集体经营性建设用地入市对相关市场主体带来的机遇以及挑战,为推进城乡一体化发展深化改革献计献策。

什么是集体经营性建设用地入市?

2004年《土地管理法》规定,建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,如果是城市内集体所有的土地,必须在征收为国有土地后方可出让使用权。

《城市房地产管理法》规定,土地使用权出让金应当全部上缴财政,列入预算,用于城市基础设施建设和土地开发。

《国有土地使用权出让收支管理办法》规定,土地出让收支全额纳入地方基金预算管理,其中出让收入全部缴入地方国库,这就为土地财政提供了来源。而农村集体经营性建设用地入市政策推行之后,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)修正案,自2020年1月1日起实施。《土地管理法》自1986年出台以来历经了三次修改,而此次改动为最大程度的一次修改。新法在农村集体经营性建设用地入市、土地征收及宅基地制度等方面均进行了完善,标志着我国土地管理制度再次进入新纪元。

1 《土地管理法》七大突破

此次《土地管理法》的修订,带来了七个方面的重大突破,包括允许集体经营性建设用地入市、对土地征收制度进行改革、已进城落户农民可自愿有偿退出宅基地、将基本农田提升为永久基本农田制度、为“多规合一”改革预留法律空间、对中央和地方的土地审批权限进行了调整和土地督察制度正式入法。其中,集体经营性建设用地入市是本次土地管理法修改的最大亮点。允许集体经营性建设用地入市是土地管理法的一个重大制度创新,为破除城乡二元土地制度打开了法律之门,也为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。

新法明确规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”,即符合条件的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以进行转让、互换或者抵押等。虽然此次集体用地入市范围仅限于工业、商业等经营性用途,未提及住宅用地,但这一重大突破仍会对未来房地产市场的发展带来深远影响。

2集体经营性建设用地入市带来的机遇

针对当前我国用地和农村发展现状,集体土地入市将带来两大优势:

一是为城市扩张提供土地资源,解决城市土地资源紧缺的问题和城市扩张与农村集体占有土地之间的矛盾;

二是解决农民收入问题,土地是农民最主要的财富形式,允许集体土地入市可以使得农民的财产性收入明显提升,无论是一次性收入还是可持续性收入,都将获得明显的改善。

基于两方面优势,集体土地入市将给市场不同利益群体带来以下新的机遇:

集体用地将成为开发商拿地的新途径

开发商可通过招拍挂、协议等多种方式参与集体用地的开发。由于不需要经过集体土地变为国有土地这个环节,同时地价款的支付时间、支付方式等可与村集体商议确定,这在一定程度上降低了拿地成本,形成开发商与村集体共赢的局面。这种方式取得的土地,与之前单一的国有用地招拍挂土地出让市场形成竞争,有利于平抑当前过热的土地市场价格。集体经营性建设用地入市后,开发商新增了一条拿地途径,为集体用地开发打下了基础,预计受益产业涉及长租公寓、康疗文旅类地产、工业、物流业等。

集体用地将得到有效盘活

集体用地的所有者直接通过多种方式与开发商合作,集体经济组织及其成员均可直接享有集体经营性建设用地入市带来的土地增值收益,财产性收入得到有效增加,获得的收益也比以往要高。此项改革将有效激活农村土地资产,促进农村集体经济发展,推进农村的基础设施建设和公益事业发展,更好地保障农民权益。集体经营性建设用地的出让、出租及其使用权的转让、互换或抵押等多项政策的放开,将极大提高集体经营性建设用地的流动性,促使原本闲置或低效的农村集体建设用地得到有效盘活。

村集体可能成为房产开发生力军,与开发商合作共赢

与传统的开发商相比,由于村集体自身土地成本低,资金压力小,他们更可以采取租售并举的方式,将短期收益化为长期收益,开发模式也更加灵活多样。这些优点表明村集体在自持运营等方面比传统的开发商更有优势,因而有可能会成为房地产开发一支不可忽略的生力军。同时,由于房地产开发项目专业程度高、建设投入资金大等特点,开发商可利用自身丰富的项目开发经验、专业团队和雄厚的资金实力等优势通过代建、合作开发等方式与村集体进行合作,发挥双方各自优势,实现项目效益最大化,以此获得新的发展良机。

集体经营性建设用地入市促进土地市场化和多元化

这一变更是我国土地管理制度的重大创新,取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制,促进了集体建设用地在土地市场的流动化与多元化,也有利于增加城市经营性建设用地的供给,有利于形成理性的土地价格,形成工商企业的成本优势。对土地所有者——农村集体来说,为农村经济发展、农民收入提高以及投融资提供了强有力的支持。

为信用扩张提供了基础条件

根据银监会规定,集体经营性建设用地无需入市,只要依法获取有关权证,即可进行抵押贷款,而加速推进入市改革无疑可以大大增加土地的抵押价值。按此前“三块地”改革试点地区成交均价114万元/亩推算,全国存量市场即有57万亿元(2017年末全国全口径涉农贷款余额也仅有30.95万亿元),再考虑到土地上的建筑物价值,可以用于抵押融资的土地资产将大大增加。在新冠疫情冲击导致经济短期下行压力加大的情形下,全国范围内集体经营性建设用地入市改革政策的推广为信用派生提供了基础条件,与货币政策宽松、财政政策扩张等一系列政策相配合,成为稳增长的重要政策工具之一。

创新城乡土地金融体系,升级农村地区产业结构

农村集体经营性建设用地入市, 通过开辟经济投资项目土地新载体, 使现今城市建设用地指标紧缺情况得到相应缓解。并且, 农村土地入市后其使用权等同于国有土地, 不仅能够在一级土地市场出让、租赁与入股, 还能够在二级市场中转让、出租及抵押。农村集体经营性建设用地抵押权的实现, 小微企业也通过抵押入市土地, 解决了企业资金运营压力。进而, 完成破除旧厂房, 升级机器设备的企业经济升级与转型。相关试点权能抵押的金融性纲领文件, 一定程度在国家顶层设计层面, 提供了盘活农村地区存量建设用地的金融杠杆支撑。

壮大农村集体经济, 形成新利益分配格局

原国有土地入市利益分配机制中, 政府通常采用“低征高卖”方式, 享受土地增值绝大部分收益, 现试行城乡经营性土地入市利益分配章程, 已明确到农村集体、个人以及国家方面。按照农村入市土地所属三级经济组织的不同, 将集体经营性建设用地入市所有权收益, 按不同比例折算于农村集体。新的利益分配格局, 以明确收益用途、明确收益属性、明确农民利益为核心, 形成了农村集体利益为主的土地利益分配规则。

村集体和村民直接享有集体用地入市带来的收益

“利用集体建设用地建设租赁住房、共享度假小院”,是中国土地制度的重大变革,意味着以后“土地改革有巨大的空间”。大城市郊区农村户口价值大增,将产生一大批新富阶层。这些农民将成为大批租赁住房的股东,长期享受土地红利。

3集体经营性建设用地入市面临的挑战

农村集体经营性建设用地入市从试点走向全国,如何实现土地资源的利用效益最大化,引导土地交易市场有序规范进行,确保土地利用的经济效益、生态效益、社会效益相统一成为当下集体土地入市面临的重难点问题。农村集体土体入市面临的挑战主要有以下几个方面:

土地流转收益分配与平衡问题

收益如何合理分配是集体经营性建设用地入市面临的核心问题,主要涉及到政府与村集体、不同村集体之间以及村集体与集体成员间三个层次的收益分配。首先,在政府与村集体间的外部分配上,各试点区均按照国家政策因地制宜地规定土地增值收益调节金的征收比例。但是,政府直接参与集体土地首次入市和再次流转中的土地收益分配,违背了产权分配的基本原则,混淆了土地财产权与公共管理权的性质。其次,在不同村集体之间的土地收益分配上,鉴于不同区位和规划管制用途下的土地经济价值差异较大,远郊农村与城市近郊区之间、规划为不同用途的用地之间可能出现巨大利益差异,容易产生分配不均衡的问题。集体经营性建设用地距离中心城市越近,增值空间就越大,快速城市化时期尤其如此。

征收补偿标准提高可能会大幅提高未来的开发成本

新《土地管理法》要求“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。新法实施后征地补偿成本不仅可能会大大超过过去的“30倍上限”,并且还会出现由于农民对征地拆迁补偿的心理预期提高等因素引起的其他不可控成本,这在一定程度上增加了开发商拿地难度。土地拆迁成本提高,开发成本也会随之水涨船高。

集体经营性建设用地入市可能会增加政府土地收储的难度

为保障重大产业项目落地或为实现区域整体利益,政府需要对成片开发的用地统一进行收储和规划。由于集体经营性建设用地可按规定入市,如果农民通过土地直接入市获得的土地收益比被征地的高,那么,农民倾向于选择“入市”而不愿意土地被征收,从而导致征地困难。即便是要求被征地农民与“入市”农民所获土地增值收益大体均衡,也会给征地工作带来难度。由于村集体对土地的补偿期望变高,可能会造成整体补偿成本的提高,在地方财政十分吃紧的现状下,地方政府对落实这一补偿方案可能会感到力不从心。

 

监管政策及操作细则需尽快出台

一方面,由于集体经营性建设用地入市涉及问题复杂、各地情况不一,急需各类监管政策、实施细则和操作指引的出台,引导市场走向正轨,但政策的完善需要一个漫长的探索过程,在这期间必然出现相关配套文件缺位或不完善而引发的一系列问题;另一方面,农村集体拥有集体经营性建设用地的所用权,但处置权实际上可能掌握在村干部或相关利益群体手中,在农民对集体经营性建设用地入市交易不了解、监督缺位的情况下,难免出现农村集体利益受损的情况。

小结

在城市土地资源有限、农村土地闲置问题亟需解决,城乡经济需要进一步发展的情况下,以集体经营性建设用地入市为契机,广大农村运用集体土地与城市房地产经济、商服、工业等多种经济模式契合,对于促进城市扩大土地来源渠道与集体经营性建设用地入市带动农村经济发展具有重要意义,有利于实现双赢局面。

现阶段,集体土地被允许入市期许甚好,带来了不少的市场机遇,然而随之而来面临的挑战也比较多。建议针对集体经营性建设用地入市面临的核心问题,各级政府应解放思想,积极探索,在总结试点地区经验的基础上尽快出台相关政策,加强监管,为推动集体土地稳妥有序、规范入市打下基础,为“建立城乡统一的建设用地市场”的目标,促进乡村振兴战略实施和实现城乡融合发展做出重要贡献。

 

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