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【行业观点】博雅视野丨国土空间规划下的土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定区域内,根据土地的自然特点、经济条件和国民经济、社会发展用地需求的长期预测,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局,是对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标,划分土地利用区域,确定实施规划的方针政策和措施。土地利用规划是国家实行土地用途管制的基础,是编制地区和专项土地利用规划以及审批土地的依据。

土地利用总体规划对于控制土地利用的方向、提高土地利用强度、合理布局产业和明确区域分工具有重要意义。关于城市总体规划与土地利用规划之间的“纠结”,以及对于规划的走向,其实2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出了建立空间规划体系,划定生产、生活、生态开发管制边界,落实用途管制,到了今天则更加清晰为“城乡融合、多规合一”的国土空间规划。

2018年自然资源部成立,我们看到,从最早的国家土地局只负责管理土地,而且是以农业用地为主,到国土资源部管理土地有关非农职能,由住建部负责管理,再到自然资源部的统一管理的转变,实际上是对这个部门职能不断强化的过程。

我国土地利用总体规划编制的背景

早在西周时期,实行的较为普及的土地制度——井田制,就是我国对土地利用进行规划的雏形。井田制字意为:把土地划分为许多方块,形状看似"井"字形,所以称“井田制”。可以说,对土地利用的规划思想贯穿于几千年的农耕史和建设史中。

1978年改革开放,国家的经济得到极大的发展,1985年开发区热和房地产热在沿海城市兴起,各个地方的开发区面积迅速扩大,城市和交通、工矿用地急剧增加,大量的耕地被占用,仅1985年全国耕地就减少了1500万亩,自然资源尤其是耕地资源消耗巨大。
1986年2月,为了加强对全国土地的统一管理,国务院决定成立国家土地管理局,作为国务院的直属机构,负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。
国家土地管理局主要职责是:贯彻执行国家关于土地的法律、法规和政策;主管全国土地的调查、登记和统计工作,组织有关部门编制土地利用总体规划。
1986年8月1日,国家土地管理局正式挂牌成立。
1986年3月,中央《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》,首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的一项基本国策”。
1986年6月,《土地管理法》颁布,《土地管理法》规定,全面规划,加强管理,保护,开发土地资源,制止乱占耕地和滥用土地的行为。

各级人民政府编制土地利用总体规划,地方人民政府的土地利用总体规划,须经上级人民政府批准执行。
同时《土地管理法》还规定,城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内,土地利用应当符合城市规划。

这标志着我国的土地利用总体规划工作,走上了依法、统一、全面、科学的轨道。

我国经历了哪三轮土地利用总体规划

从1986年《土地管理法》颁布到现在,我国已进行了三轮土地利用总体规划编制。


第一轮土地利用总体规划(1986年~2000年)

1987年12月,国务院办公厅转发了国家土地管理局《关于土地利用总体规划工作报告的通知》,明确了土地利用总体规划是国土规划的组成部分,是土地利用宏观的、指导性的长期规划。按行政区划分为全国、省级(自治区、直辖市)、市县级三个层次。
1993年2月,国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要(草案)》,这是我国第一部土地利用总体规划。
纲要(草案)确定了全国土地利用总目标,其中有:耕地面积要确保18亿亩以上;森林覆盖率要提高到17%;保障各项建设的必要用地,首先是国家重点建设项目用地;在1991年-2000年期间,建设占用耕地控制在3000万亩左右。
重点梳理:
1、第一轮土地利用总体规划,是由国家土地管理局主持编制,国务院审核通过,实现了我国土地利用总体规划从无到有的转变。
2、这轮规划,主旨是切实保护耕地,保障必要的建设用地,提高土地利用率和生产力,它奠定了我国土地利用规划体系的基础。
3、这轮规划,确定了编制范围为完整的行政区域,建立了国家、省、市县级三个层次土地利用总体规划的编制体系,确定了各级规划的实施期限。

第二轮土地利用总体规划(1996年~2010年)

1997年5月,中央11号文件《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》下发, 要求抓紧酝酿和部署新一轮的全国土地利用总体规划修编工作。
通知要求,修订规划批准前,不得批准新占耕地,城市总体规划用地规模不得突破土地利用总体规划。同时,在全国范围冻结了一年的非农业建设项目占用耕地土地的审批。
这给土地管理带来了一个大的转折,也给土地利用规划带来了新的转机。
1998年8月,九届人大四次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修订案, “土地利用总体规划”成为土地管理法的专章。
修订案赋予了土地利用规划前所未有的权威性地位,是这轮规划与上轮规划最重要区别。
1999年4月,国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要(1997—2010年)》。
需要提及的是,1998年3月国务院实施机构改革,把地质矿物部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并,共同组建了国土资源部。
重点梳理:
1、第二轮土地利用总体规划,确立了以耕地保护为主的目标,提出了耕地总量动态平衡做法,通过指标加分区方法,对主要的规划指标采取自上而下的方式逐级分解,为基层土管部门提供了强有力的依据。
2、总体上看,这轮规划的实施,有力地促进了耕地保护,促进了节约集约用地。规划期间,在工业化、城镇化加速发展的情况下,建设占用耕地数量有所下降。
3、这一轮规划是在国家级、省级、地(市)级、县级和乡镇级的参与下开展编制的。

第三轮土地利用总体规划(2006年~2020年)

从2003年开始,国务院部署了以全面清查开发区为重点的全国土地市场秩序的治理整顿工作,当时中央果断提出,运用土地政策参与宏观调控。
2004年10月,国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》,再次强调要加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。
到了2008年10月,国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》。并指出,土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据,是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。
2009年5月,国土资源部下发《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》,2010年1月,国土资源部下发《关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知》,从中可以看出,国家要求加快规划数据库建设提到日程,这也是为了给更好地实施土地用途管制奠定一个好的基础。
届时,第二次全国土地调查数据库建设基本完成,急需叠加土地利用规划数据,完善国土资源“一张图”。
重点梳理:
1、第三轮土地利用总体规划,展呈现出鲜明的坚守耕地红线意识、资源节约意识、统筹协调意识和共同责任意识,对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。
2、本轮规划最大的特点之一,是以耕地保护倒逼土地利用总体规划的编制与实施。
3、规划编制上,将指标体系分为预期性指标和约束性指标,制定了“三线四区”分区管制方式,颁布了《土地利用总体规划编制审查办法》,从编制方式、编制内容、编制审查等方面进行了统筹部署,建立了全国土地利用规划的“一张图”。
4、这轮规划,国家级、省级、市(地)级、县级和乡镇级均开展了土地利用总体规划的编制。

2019年1月以后不再编制土地利用总体规划

1、目前使用的土地利用总体规划是2008年批准实施的,将于2020年到期。
在2018年1月,经国务院同意国土资源部下发《关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》,在部分省(自治区、直辖市)部署开展规划编制试点工作,以为全面开展新一轮土地利用总体规划编制工作积累实践经验。
2、2018年3月14日国务院机构改革方案出台,自然资源部组建。
机构改革方案明确了自然资源部的21项职责,25个内设机构,3类派出机构,涉及空间规划的司局包括:国土空间规划局,国土空间用途管制司,国土空间生态修复司。
值得注意的是,机构改革跟整个行政管理的逻辑是一脉相承。
国土空间规划局的具体职责,是拟定国土空间规划相关政策,承担建立空间规划体系工作并监督实施,也是负责“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。
3、2019年1月4日《中华人民共和国土地管理法》修正案(草案)征求意见稿,提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。
4、2019年5月28日,自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,明确了各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划等。
今后工作中,主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。

国土空间规划的“三条红线”严格管控

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,自然资源部相关负责人表示,到2020年底,完成三条控制线划定和落地,纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台,形成一张底图,实行严格管控。

三条控制线是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。《指导意见》明确重点围绕三条控制线在基础数据、划定标准、管理规定等方面上统筹协调不足,交叉冲突难落地的现实问题,统筹协调三条控制线的基本原则、协调规则、落实路径和保障措施。

自然资源部国土空间规划局局长刘国洪指出,坚持底线思维,按照优先保障国家生态安全、粮食安全、国土安全的要求,以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础,科学划定和严格守护三条控制线,对生态保护红线原则上按照禁止开发区域的要求进行管理,涉及占用生态保护红线、永久基本农田的要报国务院审批。

生态保护红线

《指导意见》明确,优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域,以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东指出,特别是将原来的生态保护红线当中存在的大量的人为活动,按照统一的规则进行调整和完善,确保生态保护红线按照生态功能的系统性和完整性来划定,妥善处理好生态保护红线内的原有的人类活动,该退出的要逐步有序退出。



永久基本农田红线

依据耕地现状分布,根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况,在严守耕地红线基础上,按照一定比例,将达到质量要求的耕地依法划入。

城镇开发边界红线

《指导意见》要求按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。


从上面梳理的几轮土地利用总体规划的演变看,国家对于编制规划本质上是一种公共政策的制定,而了解并掌握政策是我们每一位规划人,编制好每一项规划的重要前提。

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